Δ.Τ. «Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση – Ένοπλη σύρραξη στην Ουκρανία και εξελίξεις στο δίκαιο ασύλου»
ΕΝΗΜΕΡΩΤΙΚΟ ΔΕΛΤΙΟ
Διαδικτυακό Σεμινάριο «Δίκαιο Ασύλου και Προσφύγων: Σύγχρονες Ευρωπαϊκές Εξελίξεις»
3η Θεματική Ενότητα: «Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση – Ένοπλη σύρραξη στην Ουκρανία και εξελίξεις στο δίκαιο ασύλου»
Την Πέμπτη 11 Μαΐου 2023 πραγματοποιήθηκε διαδικτυακά, μέσω της ηλεκτρονικής πλατφόρμας Webex, η τρίτη συνάντηση τού σεμιναρίου «Δίκαιο Ασύλου και Προσφύγων: Σύγχρονες Ευρωπαϊκές Εξελίξεις», το οποίο διοργανώνει το Ευρωπαϊκό Κέντρο Αριστείας Jean Monnet τού Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών. Το ειδικότερο θέμα τής τρίτης αυτής συνάντησης ήταν το «Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση – Ένοπλη σύρραξη στην Ουκρανία και εξελίξεις στο δίκαιο ασύλου».
Την συζήτηση συντόνισε η Αναπληρώτρια Καθηγήτρια Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, και μέλος τού Δ.Σ. τού Ευρωπαϊκού Κέντρου Αριστείας Jean Monnet του ΕΚΠΑ, κυρία Ρεβέκκα – Εμμανουέλα Παπαδοπούλου, η οποία καλωσόρισε τους εισηγητές και τους εκπαιδευομένους, και έκανε μία σύντομη εισαγωγή στο θέμα τής συνάντησης, το Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο (ΝΣΜΑ).
Η πρώτη ομιλήτρια, κυρία Μεταξία Κουσκουνά, τέως Επίκουρη Καθηγήτρια στην Νομική Σχολή ΕΚΠΑ και Εκτελεστική Αντιπρόεδρος του Δ.Σ. του Ευρωπαϊκού Κέντρου Αριστείας Jean Monnet του ΕΚΠΑ, παρουσίασε τις εξελίξεις στο Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ) από το 2015 μέχρι το προτεινόμενο Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο (ΝΣΜΑ). Η κυρία Κουσκουνά ξεκίνησε με την παρατήρηση ότι η ΕΕ υπέστη πολύ σοβαρή κριτική για τον τρόπο με τον οποίο αντιμετώπισε την κρίση τού 2015. Επιπλέον, ήρθε στην επιφάνεια η υφέρπουσα διαφωνία μεταξύ των κρατών μελών για τους τομείς ασύλου, μετανάστευσης και ελέγχου εξωτερικών συνόρων, οι οποίοι όμως πρέπει να διέπονται από την αλληλεγγύη, η οποία κατέχει εξέχουσα θέση στον Χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ). Έτσι, έγιναν φανερές οι αδυναμίες τού νομικού πλαισίου, και κατά συνέπεια η ανάγκη τροποποίησής του.
Η Επιτροπή, στις αρχές Σεπτεμβρίου 2015 είχε ήδη υποβάλει Πρόταση αναθεώρησης του Κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, η οποία όμως δεν ευδοκίμησε. Το 2016 επανήλθε με μία συνολική Πρόταση η οποία δεν περιείχε μόνο την αναθεώρηση του Δουβλίνο ΙΙΙ, αλλά και όλου τού πακέτου των νομοθετικών μέτρων που οργανώνουν το ΚΕΣΑ. Ούτε η Πρόταση αυτή προχώρησε. Παράλληλα με αυτήν, στην αναθεώρηση του 2016 περιλαμβανόταν και Πρόταση για τροποποίηση του Κανονισμού Eurodac, καθώς και Πρόταση για την αναβάθμιση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για το Άσυλο σε Οργανισμό και διεύρυνση της εντολής του, η οποία υιοθετήθηκε με Κανονισμό το 2021. Η ομιλήτρια, αφού ανέλυσε τα μέτρα εκάστης Πρότασης, επεσήμανε ότι στόχος τους ήταν η πλήρης και συνολική μεταρρύθμιση του ΚΕΣΑ, ο οποίος δεν επιτεύχθηκε.
Στην συνέχεια, η κυρία Κουσκουνά επικεντρώθηκε στα τρία βασικά νομοθετήματα του ΝΣΜΑ, που προτάθηκε από την Επιτροπή τον Σεπτέμβριο τού 2020, και τα οποία είναι Προτάσεις Κανονισμών. Η Πρόταση Κανονισμού για την διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης αποτελεί την βάση τού Συμφώνου. Παρουσιάστηκαν τα κριτήρια καθορισμού τού υπεύθυνου κράτους μέλους για την εξέταση της αίτησης ασύλου, καθώς και τα μέτρα αλληλεγγύης σε περίπτωση μεταναστευτικής πίεσης και σε περίπτωση αποβίβασης μετά από επιχείρηση έρευνας και διάσωσης. Η δεύτερη Πρόταση Κανονισμού αναφέρεται στην υποχρεωτική διαλογή στα εξωτερικά σύνορα, το λεγόμενο «screening». Το τρίτο νομοθέτημα είναι η Πρόταση Κανονισμού για την διαχείριση κρίσεων και καταστάσεις ανωτέρας βίας, οι οποίες οφείλονται σε μαζική εισροή εκτοπισμένων.
Σε αυτό το σημείο, η ομιλήτρια αναφέρθηκε στην εισβολή τής Ρωσίας στην Ουκρανία την 24/2/2022 και στην ενεργοποίηση της Οδηγίας τού 2001 περί προσωρινής προστασίας, δυνάμει της οποίας έγιναν δεκτοί οι Ουκρανοί στα κράτη μέλη, ενώ η αρχικώς παρασχεθείσα προστασία -διάρκειας ενός έτους- έχει ήδη ανανεωθεί για άλλο ένα έτος.
Η κυρία Κουσκουνά παρουσίασε και μια ενδιαφέρουσα Πρόταση που δεν εντάσσεται στο ΝΣΜΑ. Είναι μία Πρόταση Κανονισμού η οποία υπεβλήθη το 2021 από την Επιτροπή για την αντιμετώπιση καταστάσεων εργαλειοποίησης στον τομέα τής μετανάστευσης και τού ασύλου. Εφευρέθηκε ως εργαλείο και απάντηση στην εργαλειοποίηση ανθρώπων από το καθεστώς τής Λευκορωσίας. Μολονότι αφορά κυρίως και αποτελεί μέρος τής αναθεώρησης των Κανόνων Σένγκεν, η κυρία Κουσκουνά εξέφρασε την άποψη ότι θα πρέπει να μελετηθεί μαζί με τις Προτάσεις για το ΝΣΜΑ.
Η εκτίμηση της ομιλήτριας είναι ότι οι Προτάσεις τού ΝΣΜΑ ομοιάζουν πολύ και είναι μια ανανέωση αυτών τού 2016, το γεγονός όμως ότι προτείνονται ως σύνολο δημιουργεί δυσκολίες στην διαπραγμάτευση. Επισημάνθηκε και το γεγονός ότι ούτε τώρα επιτυγχάνεται ισορροπία στο θέμα τής αλληλεγγύης, διότι τα κράτη μέλη στα εξωτερικά σύνορα επιφορτίζονται με πρόσθετες διαδικασίες -την διαλογή και τα συνακόλουθα αυτής προβλήματα- ενώ οι διατάξεις περί αλληλεγγύης προβλέπουν πάρα πολλές εξαιρέσεις για τα υπόλοιπα κράτη μέλη, και είναι συχνά προαιρετικές. Απομένει να δούμε πώς θα εξελιχθούν αυτές οι Προτάσεις, ανέφερε εν κατακλείδι η κυρία Κουσκουνά.
Ο δεύτερος ομιλητής, κος Μάρκος Παπακωνσταντής, Δ.Ν. Université Nancy II, Δικηγόρος, εξέτασε την αρχή τής αλληλεγγύης στο πλαίσιο του ΧΕΑΔ. Αναφέρθηκε στον Κανονισμό Δουβλίνου, ο οποίος ξεκίνησε το 1990 ως διακρατική Σύμβαση, εκτός του πλαισίου της τότε Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Μετονομάστηκε στην συνέχεια σε Δουβλίνο Ι, ενώ αναθεωρήθηκε το 2003 επί Ελληνικής Προεδρίας.
Σχετικά με την αλληλεγγύη, έτσι όπως εκδηλώθηκε στο θέμα του προσφυγικού το 2015-16, ήταν κατώτερη αυτής που ανέμενε η Ελλάδα από τους εταίρους της. Οι λόγοι είναι η απουσία μιας ισχυρής ευρωπαϊκής ταυτότητας, η κρίση που διέρχεται το ευρωπαϊκό εγχείρημα της ενοποίησης, η ενίσχυση του διακυβερνητικού χαρακτήρα τής ΕΕ σε βάρος τού υπερεθνικού, και η ασφαλειοποίηση της πολιτικής ασύλου από ορισμένα κράτη μέλη.
Ο κύριος Παπακωνσταντής έθεσε το ερώτημα αν υπάρχει ένα σαφές περιεχόμενο της έννοιας της ενωσιακής αλληλεγγύης μέσα στα κείμενα των Συνθηκών. Στην ΣΕΕ η αλληλεγγύη συναντάται ως υποχρέωση (π.χ., άρθρα 1 και 2, ΧΘΔ). Αντιθέτως, στην ΣΛΕΕ η αλληλεγγύη εκφράζεται ως συμπεριφορά, τα κράτη πρέπει να δρουν με πνεύμα αλληλεγγύης. Αν προσπαθούσαμε, με μια δόση αυθαιρεσίας, είπε χαρακτηριστικά ο ομιλητής, να απομονώσουμε τα χαρακτηριστικά τα οποία λαμβάνει το σύνολο των αναφορών στην ενωσιακή αλληλεγγύη, η τελευταία θα χαρακτηριζόταν ως γενική, ανοικτή, εξελισσόμενη και δυναμική. Τούτο δε διότι οι συντάκτες των Συνθηκών δεν ήθελαν να της δώσουν συγκεκριμένη μορφή και περιεχόμενο, αλλά ήθελαν να καθορίζεται κατά περίπτωση και ως αποτέλεσμα διαπραγμάτευσης μεταξύ των κρατών. Επομένως, είναι κάτι ανοικτό, υπό διαμόρφωση.
Δύο περιπτώσεις αλληλεγγύης στην ΣΛΕΕ είναι η ΚΕΠΠΑ και τα θέματα της Πολιτικής προστασίας και τρομοκρατίας. Όσον αφορά την ΚΕΠΠΑ, υπάρχει ρήτρα για την περίπτωση επίθεσης σε κράτος μέλος, ότε και τα άλλα θα πρέπει να το συνδράμουν. Πρόκειται βέβαια για μια γενική και αόριστη αλληλεγγύη. Αντιθέτως, το αρ. 222 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι η αλληλεγγύη σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος πληγεί από φυσική ή ανθρωπογενή καταστροφή λαμβάνει συγκεκριμένη μορφή, η οποία μπορεί να καθοριστεί στο δευτερογενές δίκαιο, αλλά ο νομοθέτης θέλησε κάθε φορά να είναι τα κράτη αυτά που θα την συγκεκριμενοποιούν.
Περαιτέρω, αλλαγή σε σχέση με την αλληλεγγύη σε θέματα μετανάστευσης και ασύλου δεν θα μπορέσει να αποτυπωθεί σε Συνθήκη λόγω των δεδομένων δυσκολιών (ομοφωνία στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, κύρωση, ενδεχόμενα δημοψηφίσματα). Επειδή όμως τίθενται θέματα εξέλιξης της ΕΕ, τα οποία απαιτούν αναθεωρήσεις, η σχετική συζήτηση περιλαμβάνει και θέματα μετανάστευσης και ασύλου, και συγκεκριμένα το πώς αυτά θα μπορούσαν να επιλύονται σε μόνιμη βάση, και όχι να εξαρτώνται κάθε φορά από την βούληση των κρατών μελών. Στο σημείο αυτό, ο κύριος Παπακωνσταντής εξέφρασε την απαισιοδοξία του για το αν θα μπορέσει η γενική συζήτηση να καταλήξει σε διαπραγμάτευση, και ακόμη λιγότερο η συζήτηση για θέματα μετανάστευσης και ασύλου.
Ο ομιλητής έθιξε και το θέμα της δημογραφικής γήρανσης της Ελλάδας σε αντιδιαστολή με την δημογραφική αύξηση τρίτων χωρών, καθώς και το θέμα των κλιματικών προσφύγων. Ασφαλώς, στο διεθνές δίκαιο δεν έχει δοθεί ορισμός τού περιβαλλοντικού πρόσφυγα, διότι, αν δοθεί, θα δοθούν και δικαιώματα. Η Ελλάδα, επεσήμανε ο κύριος Παπακωνσταντής, θα έλθει αντιμέτωπη με την κατάσταση αυτή.
Αναφορικά με τον Κανονισμό διαλογής στα σύνορα, ο κος Παπακωνσταντής σχολίασε ότι σε αυτόν αποτυπώνεται η υποκρισία τής ΕΕ, καθ’ όσον ορίζει ότι, αυτοί που έχουν προσφυγικό προφίλ, θα προωθούνται στην ευρωπαϊκή ενδοχώρα, ενώ οι υπόλοιποι θα παραμένουν στην Ελλάδα για επιστροφή. Έτσι, θα επιδεικνύεται δήθεν αλληλεγγύη στην Ελλάδα, ενώ στην ουσία θα πρόκειται για μεγάλη υποκρισία, κατέληξε ο κος Παπακωνσταντής.
Η τρίτη ομιλήτρια, κυρία Χρυσή Τσιρογιάννη, Δικηγόρος, Οργανισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το Άσυλο (EUAA), Ερευνήτρια Ευρωπαϊκού Κέντρου Αριστείας Jean Monnet-ΕΚΠΑ, μίλησε για τον ρόλο τού Ευρωπαϊκού Οργανισμού Ασύλου στο ΝΣΜΑ υπό την έτερη ιδιότητά της, αυτήν του στελέχους της νομικής υπηρεσίας του άνω Οργανισμού. Η κυρία Τσιρογιάννη αρχικώς επεσήμανε ότι ο Οργανισμός υπάγεται στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, και δεν συμμετέχει στις διαπραγματεύσεις για το ΝΣΜΑ. Ο Κανονισμός 2021/2303, με τον οποίο ιδρύθηκε, είναι ο μόνος από τις Προτάσεις της Επιτροπής ο οποίος έχει υιοθετηθεί. Με αυτόν ενισχύθηκε η εντολή του Οργανισμού σε σχέση με αυτήν της Υπηρεσίας Ασύλου, ως προς τα εξής:
– Η νέα εντολή τού επιτρέπει να έχει ταχεία ανάπτυξη επιχειρησιακής βοήθειας στα κράτη μέλη.
– Πέρα από τις Ομάδες Υποστήριξης για το Άσυλο, ο Οργανισμός διαθέτει τώρα και μια εφεδρική δύναμη επέμβασης εκ 500 αξιωματούχων των κρατών μελών.
– Προσφέρει ενισχυμένο εκπαιδευτικό πρόγραμμα στους εθνικούς υπαλλήλους, εθνικούς δικαστές και εργαζομένους στο πεδίο εμπειρογνώμονες για την εφαρμογή των διατάξεων ασύλου.
– Δημιουργήθηκε θέση ανεξάρτητου Υπευθύνου Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
– Συνδέεται πλέον ο Οργανισμός, δηλαδή ένα όργανο τής ΕΕ, με την Κοινωνία των Πολιτών (ΚτΠ) μέσω ενός ανεξάρτητου συμβουλευτικού φόρουμ, στο οποίο συμμετέχουν οργανώσεις τής ΚτΠ με δράση σε θέματα ασύλου.
– Δημιουργήθηκε σύνδεση τού Οργανισμού με την Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης τής ΕΕ, διότι με τον νέο Κανονισμό επιτρέπεται ο διορισμός αξιωματικών-συνδέσμων σε κράτη μέλη αλλά και σε τρίτα κράτη, για την προώθηση της συνεργασίας, αλλά και των προτύπων τής ΕΕ για το άσυλο προς τα κράτη αυτά.
– Δημιουργήθηκε για πρώτη φορά μηχανισμός παραπόνων, στον οποίο μπορεί να προσφύγει όποιος θεωρεί ότι παραβιάστηκαν δικαιώματά του στο πλαίσιο των εργασιών τού Οργανισμού.
– Δημιουργείται μηχανισμός παρακολούθησης (προβλέπεται να τεθεί σε λειτουργία στα τέλη τού 2023, και εφ’ όσον για κάποιες από τις Προτάσεις τού ΝΣΜΑ επιτευχθεί πολιτική συμφωνία). Με τον μηχανισμό αυτόν, ο Οργανισμός θα παρακολουθεί την επιχειρησιακή και τεχνική εφαρμογή τού ΚΕΣΑ. Έτσι, θα εντοπίζει πιθανά κενά στις διαδικασίες ασύλου των κρατών μελών, και θα συμβάλλει προς ένα πιο εναρμονισμένο σύστημα.
Αν υιοθετηθεί τελικά η Πρόταση Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου, ο Οργανισμός θα κληθεί να εκπαιδεύσει το προσωπικό των κρατών μελών. Σχετικά με την διαδικασία συνόρων, ο Οργανισμός θα μπορέσει να βοηθήσει με Σημειώματα Καθοδήγησης ανά χώρα (Country Guidance Notes) και με πληροφορίες για τις χώρες προέλευσης (τα λεγόμενα COI – Country of Origin Information). Αναφορικά με την Πρόταση για την διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης, στην οποία κυρίως θα αναπτύσσεται ο προτεινόμενος μηχανισμός αλληλεγγύης, ο Οργανισμός θα διαδραματίζει ενεργό ρόλο στην υποβολή εκθέσεων και στην ανάλυση πληροφοριών, οι οποίες θα χρησιμοποιούνται για την ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής για την Διαχείριση του Ασύλου και της Μετανάστευσης (European Asylum and Migration Management Strategy).
Συνολικά, στο ΝΣΜΑ ο Οργανισμός έχει παρουσία σε τρία επίπεδα: επιχειρησιακό, δεδομένων και νομικό. Στο επιχειρησιακό επίπεδο, ο Οργανισμός θα αποδεσμεύει δυνάμεις, υλικά μέσα και προσωπικό για να βοηθήσει το κράτος μέλος. Σε επίπεδο δεδομένων, δυνάμει και του Κανονισμού ο οποίος τον διέπει αλλά και του ΝΣΜΑ, ο Οργανισμός πρέπει να διαθέτει πληροφορίες και δεδομένα για τις μεταναστευτικές ροές. Σε νομικό επίπεδο, και ως εκπαιδευτικός πόλος, ο Οργανισμός προσφέρει εξειδικευμένες και ακριβείς γνώσεις για το ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου σε κρατικούς αξιωματούχους.
Τέλος, η κυρία Τσιρογιάννη τόνισε ότι μία βασική αρχή τού ΝΣΜΑ είναι η συνεργασία μεταξύ των διαφόρων οργάνων και θεσμών. Παραδείγματος χάριν, στο ΝΣΜΑ προβλέπεται στενή συνεργασία ανάμεσα στον Οργανισμό για το Άσυλο και την Frontex.
Μετά από την ολοκλήρωση των εισηγήσεων, ακολούθησε συζήτηση υπό τον συντονισμό τής κυρίας Παπαδοπούλου.
