Κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ

7/4/2021

Θέμα: «Λαμβάνοντας υπ’ όψιν τις μεσοπρόθεσμες τάσεις για τις μεταναστευτικές/προσφυγικές ροές προς χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πώς αποτιμάτε την σχέση μεταξύ της εφαρμογής των κανόνων για το υπεύθυνο κράτος (Κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ) και της αρχής της αλληλεγγύης στο ισχύον θεσμικό πλαίσιο και στις προτάσεις αναθεωρήσεώς του;»

_____________________________________________________________________________________________________________________

Χρυσή Τσιρογιάννη,

Δικηγόρος, LLM European Law,

PhD Candidate

Ι. Κανονισμός «Δουβλίνο ΙΙΙ» και Αρχή Αλληλεγγύης

Ο Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 604/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (ο οποίος αποκαλείται κανονισμός «Δουβλίνο ΙΙΙ») αποτελεί μέρος του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ) . Ως εκ τούτου διέπεται από τις αρχές που διέπουν το ΚΕΣΑ και ειδικότερα από την αρχή της Αλληλεγγύης σύμφωνα με το άρθρο 80 ΣΛΕΕ.

Ο κανονισμός «Δουβλίνο ΙΙΙ» είναι αυτός που θέτει μια σειρά κριτηρίων σύμφωνα με τα οποία προσδιορίζεται το Υπεύθυνο Κράτος Μέλος να εξετάσει την αίτηση ενός αιτούντος άσυλο και άρα στην πράξη είναι ο κανονισμός σύμφωνα με τον οποίο διανέμονται κατά κάποιο τρόπο οι αιτούντες άσυλο μεταξύ των Κρατών μελών.

Ο κανονισμός αυτός παρέχει μια ιεραρχημένη σειρά κριτηρίων προσδιορισμού του Υπευθύνου κράτους, αλλά το κυρίαρχο κριτήριο που επικράτησε λόγω της εύκολης και πρακτικής απόδειξής του, ήταν (και είναι) το Κράτος μέλος της πρώτης παράνομης εισόδου του αιτούντος.

Κατά την περίοδο της μεταναστευτικής κρίσης στην Ευρώπη το 2015, περίπου 850.00 άνθρωποι πέρασαν τα εξωτερικά σύνορα της Ανατολικής Μεσογείου και δη της Ελλάδας με σκοπό να εισέρθουν σε κράτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατά την περίοδο αυτή και έπειτα έγινε φανερό ότι τα κράτη τα οποία βρίσκονταν στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ και δη η Ελλάδα και η Ιταλία αντιμετώπιζαν δυσβάσταχτα υψηλές μεταναστευτικές ροές, θέτοντας σε επείγουσα κατάσταση τα εθνικά τους συστήματα ασύλου. Σύμφωνα δε με τον Κανονισμό Δουβλίνο ΙΙΙ, καθώς οι χώρες των εξωτερικών συνόρων (frontline Member States) ήταν σε συντριπτικό ποσοστό και οι χώρες της πρώτης παράνομης εισόδου των αιτούντων, βρέθηκαν επιβαρυμένες με την εξέταση χιλιάδων αιτήσεων και ακόμη περισσότερο με την υποδοχή (στέγαση, διατροφή, ιατροφαρμακευτική περίθαλψη) και παραμονή στο έδαφός τους χιλιάδων ανθρώπων, μεταξύ των οποίων και αρκετοί ευάλωτοι και ανήλικοι.

Ακριβώς εδώ δοκιμάστηκε η εφαρμογή της αρχής της Αλληλεγγύης στο Κανονισμό του Δουβλίνου η οποία αποδείχτηκε φτωχή. Κι αυτό γιατί ο Κανονισμός αυτός δεν είχε εξ αρχής σχεδιαστεί για την αντιμετώπιση καταστάσεων κρίσεων. Μια μικρή ένδειξη αλληλεγγύης, που σίγουρα δεν έλυνε το πρόβλημα της άνισης κατανομής αιτούντων, ήταν η χρήση της Ρήτρας Κυριαρχίας του Κανονισμού Δουβλίνου από κάποιες χώρες όπως Γερμανία, Σουηδία, οι οποίες αναλάμβαναν την εξέταση αιτούντων  (που είχαν ήδη πάει στο έδαφός τους μέσω δευτερεύουσας μετακίνησης) χωρίς αυτές να είναι οι Υπεύθυνες χώρες. Στην πορεία ακόμη και η χρήση της Ρήτρας Κυριαρχίας σταμάτησε, το Δουβλίνο σχεδόν ανεστάλη και τα Κράτη Μέλη άρχισαν να κάνουν διμερείς συμφωνίες μεταξύ τους για την επίλυση ζητημάτων κατανομής αιτούντων, αποδεικνύοντας τα όρια και τις ελλείψεις του συστήματος Δουβλίνου.

Σε μια προσπάθεια ενίσχυσης της Αρχής της Αλληλεγγύης προς όφελος των Κρατών Μελών στα εξωτερικά σύνορα όπως η Ελλάδα και Ιταλία, λήφθηκε η Απόφαση 2015/1523 του Συμβουλίου με σκοπό την μετεγκατάσταση 40.000 αιτούντων από Ελλάδα και Ιταλία (βάσει συναινετικής κατανομής) και η  Απόφαση 2015/1601 του Συμβουλίου για την μετεγκατάσταση 120.000 αιτούντων ( με υποχρεωτική κλείδα κατανομής), από τους οποίους μετεγκαταστάθηκαν πολύ λίγοι.

Συνεπώς παρατηρούμε ότι χρειάστηκαν είτε μονομερείς ενέργειες Κρατών Μελών για να εφαρμοστεί- ατελώς- η Αρχή της Αλληλεγγύης στα πλαίσια του Δουβλίνου είτε πρόσθετα νομοθετικά μέτρα του Συμβουλίου.

 

ΙΙ. Προτάσεις Αναθεώρησης του Συστήματος Δουβλίνου- Μηχανισμός Αλληλεγγύης

Η Επιτροπή Juncker, η οποία είχε μόλις αναλάβει στα τέλη του 2014, έθεσε ως βασικής της προτεραιότητα την αναθεώρηση του Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου και δη του Κανονισμού Δουβλίνου, ο οποίος στο μεταξύ είχε γίνει το σύμβολο των ανεπαρκειών του ΚΕΣΑ και της έλλειψης αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών, δημιουργώντας ένα ρήγμα μεταξύ των χωρών του Νότου στα εξωτερικά σύνορα και των υπολοίπων «ευνοημένων» χωρών στην εσωτερική περιφέρεια της Ένωσης.

Έτσι τον Μάιο και Ιούλιο 2016 Επιτροπή Juncker πρότεινε ένα σύστημα που βασιζόταν στην Αρχή της Υποχρεωτικής Αλληλεγγύης (Mandatory Solidarity). Σύμφωνα με αυτό, όταν, βάσει της ιεράρχησης των κριτηρίων ευθύνης, ένα κράτος μέλος κρίνεται υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας, το εν λόγω κράτος μέλος παραμένει μονίμως υπεύθυνο για την εξέταση τυχόν περαιτέρω αιτήσεων του ίδιου αιτούντα. Το σύστημα περιείχε έναν υποχρεωτικό και αυτόματο διορθωτικό μηχανισμό κατανομής ο οποίος, βάσει μιας κλείδας αναφοράς, ενεργοποιούταν όταν ένα κράτος μέλος αντιμετώπιζε δυσανάλογες πιέσεις, και προσδιόριζε τον αριθμό των μετεγκαταστάσεων που θα έπρεπε να δεχθούν τα έτερα κράτη μέλη από  το κράτος υπό πίεση.

Αυτός ο μηχανισμός δεν έγινε δεκτός από κράτη μέλη στο Συμβούλιο, καθώς ήταν υποχρεωτικός, δεσμευτικός, αυτόματος και δεν θα μπορούσαν να προβάλλουν αντιρρήσεις ή να μην δεχθούν αιτούντες στο έδαφός τους. Έτσι οι προτάσεις της Επιτροπής Juncker για την αναθεώρηση του ΚΕΣΑ, ενώ είχαν προχωρήσει σε αρκετά άλλα σημεία, μπλοκαρίστηκαν και δεν προχώρησαν σε πολιτική συμφωνία εξ αιτίας της διαφωνίας της κατανομής αιτούντων και επί τω τέλει της ουσιωδέστερης έκφρασης της αρχής της Αλληλεγγύης.

Τα κράτη μέλη που δεν επιθυμούσαν αιτούντες άσυλο στο έδαφός τους (κυρίως τα κράτη Visegrad) αντιπρότειναν στις διαπραγματεύσεις την αρχή της ευέλικτης Αλληλεγγύης (Flexible Solidarity), δηλαδή να προσφέρουν με έτερα μέσα- πλην της μετεγκατάστασης – στα κράτη μέλη υπό μεταναστευτική πίεση.

Έτσι τον Σεπτέμβριο 2020, η νέα Επιτροπή Von der Layen  με νέο πακέτο προτάσεων προτείνει την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 604/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013 (κανονισμός «Δουβλίνο ΙΙΙ») και στην θέση του προτείνει τον Κανονισμό για την Διαχείριση της Μετανάστευσης σε συνδυασμό με την πρόταση Κανονισμού για την αντιμετώπιση καταστάσεων κρίσεων και ανωτέρας βίας.

Νέος Μηχανισμός Αλληλεγγύης

Σύμφωνα με την τρέχουσα πρόταση της Επιτροπής προτείνεται  ένας Μηχανισμός Αλληλεγγύης υποχρεωτικός αλλά ευέλικτος ως προς τον σχεδιασμό. Ειδικώτερα, οι συνεισφορές αλληλεγγύης τις οποίες τα κράτη μέλη θα έχουν την υποχρέωση να παρέχουν θα αφορούν είτε τη μετεγκατάσταση αιτούντων είτε τη χορηγία επιστροφής, ενώ υπάρχει επίσης η δυνατότητα συνεισφοράς με μέτρα υποστήριξης  του ασύλου, της υποδοχής και της επιστροφής, καθώς και στην εξωτερική διάσταση. Τα κράτη μέλη θα έχουν την υποχρέωση να συνεισφέρουν μέσω μεριδίου που υπολογίζεται με κλείδα κατανομής, βασισμένη στο 50 % του ΑΕΠ και στο 50 % του πληθυσμού. Το μερίδιο του επωφελούμενου κράτους μέλους περιλαμβάνεται στην κλείδα κατανομής, ώστε να διασφαλίζεται ότι όλα τα κράτη μέλη εφαρμόζουν την αρχή της δίκαιης κατανομής ευθυνών.

Η χορηγία επιστροφής αφορά την επιστροφή στις χώρες καταγωγής αιτούντων που έχουν λάβει απορριπτική απόφαση και δεν έχουν δικαίωμα παραμονής σε κάποιο κράτος μέλος της Ένωσης, αποτελεί δε τον νεωτερισμό της πρότασης της Επιτροπής.

Έτσι, σύμφωνα με τους συνήθεις κανόνες που θεσπίζονται στην πρόταση κανονισμού για τη Διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης, τα κράτη μέλη που παρέχουν χορηγία επιστροφής δεσμεύονται να επιστρέψουν παράτυπους μετανάστες εξ ονόματος άλλου κράτους μέλους, εκτελώντας όλες τις αναγκαίες για τον σκοπό αυτό δραστηριότητες απευθείας από το έδαφος του επωφελούμενου κράτους μέλους (π.χ. παροχή συμβουλών για την επιστροφή, καθοδήγηση πολιτικού διαλόγου με τρίτες χώρες, παροχή στήριξης για υποστηριζόμενη οικειοθελή επιστροφή και επανένταξη). Εάν η επιστροφή δεν έχει ολοκληρωθεί εντός οκτώ μηνών, οι παράτυποι μετανάστες θα μεταφέρονται στο έδαφος του κράτους μέλους-χορηγού με σκοπό την ολοκλήρωση της διαδικασίας επιστροφής.

Επίσης, η χορηγία επιστροφής σε καταστάσεις κρίσης που προβλέπεται στην πρόταση του Κανονισμού για την Διαχείριση των κρίσεων προβλέπει ότι η υποχρέωση μεταφοράς του παράτυπου μετανάστη στο κράτος μέλος, που διενεργεί την χορηγία επιστροφής, ενεργοποιείται εάν  ο αιτών δεν επιστραφεί ή δεν απομακρυνθεί εντός τεσσάρων μηνών.

Μία περαιτέρω έκφραση της αρχής της αλληλεγγύης στην νέα πρόταση είναι ότι σε περιπτώσεις μεταναστευτικής πίεσης, η μετεγκατάσταση θα αφορά- πέρα από απορριφθέντες- επίσης δικαιούχους διεθνούς προστασίας για διάστημα έως τρία έτη από τη χορήγηση διεθνούς προστασίας στα εν λόγω πρόσωπα.

Κριτήρια προσδιορισμού

Ο προτεινόμενος Κανονισμός για την Διαχείριση της Μετανάστευσης θέτει εκ νέου τα ιεραρχημένα κριτήρια προσδιορισμού του υπευθύνου κράτους μέλους, ήτοι τα εξής: Κράτος όπου βρίσκονται μέλη της οικογένειας αιτούντος (άρθρα 16,17,18) , Κράτος έγκυρης θεώρησης (Άρθρο 19  ), Κράτος  διπλωμάτων ή άλλων τίτλων (Άρθρο 20) ,  Κράτος εισόδου ή διάσωσης (search and recsue) (Άρθρο 21),  Κράτος μέλος εισόδου  χωρίς υποχρέωση θεώρησης (Άρθρο 22), Κράτους εισόδου σε λιμένες -αερολιμένες (Άρθρο 23).

Σε μια προσπάθεια αποσυμπίεσης των κρατών στα εξωτερικά σύνορα, ο κανονισμός:

α/ διατηρεί τον διευρυμένο ορισμό των μελών της οικογένειας που προτάθηκε το 2016 με δύο τρόπους: με 1) τη συμπερίληψη του/της αδελφού/-ής ή των αδελφών του αιτούντος και με 2) τη συμπερίληψη των οικογενειακών σχέσεων που δημιουργήθηκαν μετά την αναχώρηση από τη χώρα καταγωγής, αλλά πριν από την άφιξη στο έδαφος του κράτους μέλους, και

β/ εισάγει και τα διπλώματα- σπουδές του αιτούντος ως κριτήριο προσδιορισμού του υπεύθυνου κράτους μέλους.

Παραταύτα, θέτει την γενική αρχή είναι  ότι αν δεν είναι δυνατόν να προσδιοριστεί κάποιο υπεύθυνο κράτος μέλος βάσει των κριτηρίων που αναφέρονται στον συγκεκριμένο κανονισμό, υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης είναι το πρώτο κράτος μέλος στο οποίο καταχωρίστηκε η αίτηση διεθνούς προστασίας (άρθρο 8) σε συνδυασμό με την διάταξη του άρθρου 9 κατά την οποία η αίτησή του υποβάλλεται και καταχωρίζεται στο κράτος μέλος πρώτης εισόδου.

Συμπεράσματα

Εκ της ανωτέρω ανάλυσης,  η εφαρμογή της Αρχής της αλληλεγγύης βάσει των κανόνων Δουβλίνου του ισχύοντος πλαισίου και βάσει των προτάσεων αναθεωρήσεων του αποτιμάται ως εξής:

Είναι δεδομένο ότι στο ισχύον σύστημα Δουβλίνου η αρχή της αλληλεγγύης έχει πολύ περιορισμένη εφαρμογή, σε σημείο που χρειάζονται πρόσθετα νομοθετικά μέτρα για την αντιμετώπιση αυξημένων ροών, τα οποία και πάλι δεν τηρούνται αποτελεσματικά.

Η πρώτη πρόταση της Επιτροπής Juncker βασίστηκε σε ένα σύστημα αυτόματης μετεγκατάστασης αιτούντων σε περίοδο κρίσης, υιοθετώντας την Υποχρεωτική Αλληλεγγύη (Mandatory Solidarity). Αλλά αυτή η πρόταση συνάντησε έντονες αντιδράσεις και ναυάγησε.

Σήμερα η πρόταση της παρούσας Επιτροπής προτείνει έναν υποχρεωτικό αλλά ευέλικτο μηχανισμό αλληλεγγύης (flexible solidarity) κυρίως αποσκοπώντας να πετύχει αποδοχής από τα κράτη του Visegrad (και όχι μόνο). Ακόμη παρατηρούμε ότι το κριτήριο της πρώτης εισόδου ανάγεται σε βασική αρχή προσδιορισμού του υπεύθυνου κράτους μέλους. Ακόμη τα κράτη μέλη των εξωτερικών συνόρων είναι επιφορτισμένα από μια προδικασία προ της εξέτασης της αίτησης πχ έλεγχος ασφάλειας, η οποία προδικασία δεν μπορεί να γίνει από άλλο κράτος μέλος, άρα αντιλαμβανόμαστε ότι τα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης θα επωμίζονται τον κύριο φόρτο της αντιμετώπισης των μεταναστευτικών ροών.

Επομένως συνάγουμε ότι η οι βελτιώσεις στην εφαρμογή της Αρχής της Αλληλεγγύης είναι μικρές, ορατές, αλλά ίσως είναι και η πιο πραγματιστική προσέγγιση για την εύρεση κοινής συμφωνίας μεταξύ των Κρατών μελών της Ένωσης στο θέμα της μεταρρύθμισης του ΚΕΣΑ.

 

°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°

 

Χριστίνα Σκούρτη

Μεταπτυχιακή φοιτήτρια ΤΕΑΠΗ ΕΚΠΑ

Πτυχιούχος Πολιτικής Επιστήμης & Δημόσιας Διοίκησης ΕΚΠΑ/ Φιλοσοφικών και Κοινωνικών Σπουδών Παν/μίου Κρήτης

 

Καθώς το 2020 περίπου 40.000 πρόσφυγες, σε αντίθεση με το 2018-2019 όπου ήταν 150.00 ανά έτος, έφτασαν στην Ε.Ε. είναι σαφές ότι οι πολιτικές και δράσεις για το προσφυγικό/ μεταναστευτικό επικεντρώνονται στους ήδη υπάρχοντες πληθυσμούς στις χώρες υποδοχής και στις επιστροφές όσων δεν δικαιούνται άσυλο και εκ των οποίων παρατηρείται ότι μόνο το 1/3 επιστρέφει στις χώρες προέλευσης.
Σύμφωνα με τον Κανονισμό [Δουβλίνο ΙΙΙ] 604/2013 τα κριτήρια του υπεύθυνου κράτους δεν τροποποιούνται σε σχέση με τον Κανονισμό [Δουβλίνο ΙΙ] 343/2007 δηλαδή αναλυτικότερα: αν αφορά ασυνόδευτο ανήλικο, υπεύθυνο κράτος είναι το ΚΜ στο οποίο βρίσκεται κάποιος από την οικογένειά του, αν αφορά ενήλικο, υπεύθυνο κράτος είναι το ΚΜ στο οποίο κάποιο μέλος της οικογένειάς του έλαβε άδεια παραμονής δηλαδή αναγνωρίστηκε ως πρόσφυγας ή εκεί που η αίτησή του είναι σε αναμονή εξέτασης και δεν έχει ληφθεί αποφασιστεί ακόμη η απόδοση ή μη άδειας παραμονής, είτε το ΚΜ που χορήγησε στον αιτούντα ισχύοντα τίτλο διαμονής ή έγκυρη θεώρηση, είτε σε περίπτωση παράνομης εισόδου: το ΚΜ του οποίου τα σύνορα διέσχισε παράνομα, είτε το ΚΜ όπου ο αιτών διαβιεί 5 μήνες πριν από την αίτηση ασύλου του, είτε αν ο αιτών ζητήσει άσυλο σε ΚΜ για το οποίο δεν υπάρχει υποχρέωση υποβολής θεώρησης, το ΚΜ όπου υποβλήθηκε η αίτηση, είτε ΚΜ στου οποίου τον χώρο διεθνούς διέλευσης αερολιμένα υπέβαλε την αίτηση, ενώ αν δεν μπορεί να προσδιοριστεί το υπεύθυνο ΚΜ με βάση τα παραπάνω κριτήρια, «υπεύθυνο ΚΜ» είναι το ΚΜ όπου πρωτοϋποβλήθηκε η αίτηση ασύλου, ενώ το υπεύθυνο κράτος όπου υποβλήθηκε η αίτηση είναι υπεύθυνο για την υποδοχή, φιλοξενία και εξέταση του αιτήματος του αιτούντα.
Οι στρεβλώσεις του Κανονισμού 604/2013 έχουν πολλαπλώς καταγραφεί στην εφαρμογή του και αφορούν στην μη ουσιαστική τήρηση της αρχής της οικογενειακής επανένωσης, την ελάχιστη επίκληση της οικογενειακής ενότητας, την διοικητική, οικονομική και σε ανθρώπινο δυναμικό επιβάρυνση με ένα 11% μόνο να υλοποιείται, στην σπάνια εφαρμογή των ρητρών διακριτικής ευχέρειας, στις περίπλοκες και χρονοβόρες διαδικασίες εξέτασης των αιτημάτων ασύλου, ενώ η έλλειψη δεδομένων σχετικά με τις διαδρομές των μεταναστών και η μη διαλειτουργικότητα των δεδομένων για το άσυλο είναι σημαντικές παράμετροι που θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη στο σχεδιασμό ενός νέου αποτελεσματικού συμφώνου μεταξύ των ΚΜ. Τα κράτη μέλη ερμηνεύοντας πολλαπλώς και κατά το δοκούν τον Κανονισμό επί της ουσίας απέτυχαν να εφαρμόσουν την διατυπωμένη στην συνθήκη της Λισσαβόνας αλλά και την ΣΛΕΕ αρχή της αλληλεγγύης, εφόσον τα βάρη συνεχίζουν να αφορούν τις χώρες υποδοχής και να μην επιμερίζονται σε όλα τα ΚΜ , ενώ οι διαδικασίες μετεγκατάστασης και οι επιμέρους διακρατικές συμφωνίες είναι αργές και μη αποδοτικές.
Η πολυπόθητη ισορροπία μεταξύ κρατών του Visegard και κρατών μελών υποδοχής δεν επιτυγχάνεται ούτε με το Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση, του Σεπτεμβρίου 2020. Με το Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση, σε αυτό το κτίριο των τριών ορόφων όπως εύγλωττα περιγράφει ο Αντιπρόεδρος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κ. Μαργαρίτης Σχοινάς, με τον πρώτο όροφο να αφορά στην διαδικασία επιστροφών και σχέσεων με τις χώρες αποστολής, τον δεύτερο όροφο να αφορά στο pre-screening, την εντός 5 ημερών δυνατότητα αίτησης ασύλου και την αποπομπή εντός 8 μηνών όσων δεν πληρούν τα κριτήρια και τον τρίτο όροφο να καθορίζει την υποχρεωτική πολιτική αλληλεγγύης μεταξύ των ΚΜ, ουσιαστικά στα ΚΜ δεν ισοκατανέμονται τα βάρη της διαχείρισης του προσφυγικού/ μεταναστευτικού και δεν τηρείται η αρχή της αλληλεγγύης μεταξύ των ΚΜ, όπως πολλαπλώς έχει συμβεί από το 2015 έως σήμερα. Το Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση ενώ σκιαγραφεί τις
προβλεπόμενες διαδικασίες επιστροφής δεν καθορίζει μια άρτια πολιτική υποδοχής και μετεγκατάστασης που να αφορά όλα τα κράτη. Το Νέο Σύμφωνο τροποποιεί στην ουσία του τον Κανονισμό 643/2013 όμως δεν απαλλάσσει από την ευθύνη της πρώτης χώρας άφιξης, που παραμένουν να είναι οι χώρες υποδοχής που σήκωσαν όλο το βάρος του προσφυγικού/ μεταναστευτικού. Η υποχρεωτική ευέλικτη αλληλεγγύη είναι ο δρόμος των καλών προθέσεων των νομοθετούντων όμως όταν η αποτροπή παραμένει πρωταρχικός στόχος, η εσωστρέφεια δεν αφορά μόνο τις εξωτερικές ευρωπαϊκές σχέσεις αλλά και τις σχέσεις μεταξύ των κρατών-μελών.
Η υποχρεωτική ευέλικτη αλληλεγγύη συνίσταται σε ευέλικτες επιλογές, όπως την μετεγκατάσταση των νέων αιτούντων, την χορηγία επιστροφής για όσους έχει απορριφθεί το αίτημα ασύλου τους, την άμεση αλλά και την μακροπρόθεσμη επιχειρησιακή στήριξη για τις διαδικασίες ασύλου, την υποδοχή αλλά και τις επιχειρήσεις επιστροφής, ή βοήθεια για την αντιμετώπιση συγκεκριμένων μεταναστευτικών τάσεων που επηρεάζουν τα κράτη μέλη, μέσω της συνεργασίας με τρίτες χώρες, όμως όλα αυτά δεν αφορούν τον καταμερισμό των αιτούντων άσυλο στα ΚΜ, αλλά τις υποστηρικτικές διαδικασίες που μπορούν να αναπτυχθούν και να υποστηρίξουν τις χώρες υποδοχής. Δεδομένου, ότι βάσει του Νέου Συμφώνου, η Επιτροπή καθορίζει σε περίπτωση μιας χώρας υποδοχής που βρίσκεται σε πίεση ή διατρέχει κίνδυνο είτε την μετεγκατάσταση ορισμένων αιτούντων, είτε την επιχειρησιακή υποστήριξη, είτε την ανάληψη ευθύνης για την επιστροφή, είναι σαφές ότι το Νέο Σύμφωνο δεν έχει επιτύχει πέραν της επικαλούμενης ισορροπίας μεταξύ κρατών υποδοχής και κρατών Visegrad την υποχρεωτική αλληλεγγύη που αναφέρει. Είναι χαρακτηριστικό ότι για την εφαρμογή της υποχρεωτικής αλληλεγγύης η Επιτροπή θα πρέπει για να τις καταστήσει νομικά δεσμευτικές να εκδίδει εκτελεστικές πράξεις για να επιβεβαιώνει τις συνεισφορές είτε ως μετεγκατάσταση, είτε ως ανάληψη ευθύνης επιστροφών.
Παρά τις καταγεγραμμένες απομειούμενες αφίξεις των τελευταίων δύο ετών είναι σαφές ότι με τη γείτονα χώρα Τουρκία και τον επιθετικό της σχεδιασμό στον οποίο περιλαμβάνεται η ρητορική και όχι μόνο εργαλειοποίηση του προσφυγικού/μεταναστευτικού, η Ε.Ε. πρέπει να είναι σε συνεχή επαγρύπνηση, ώστε τα σχέδια κρίσης που εκπονεί να είναι ρεαλιστικά εφαρμόσιμα και να εμπλέκουν όλα τα ΚΜ, αξιοποιώντας ουσιαστικά τα εργαλεία που αποκόμισε από την κρίση του 2015 και λαμβάνοντας υπόψη ότι η εκτόνωσή της χρήζει πολιτικών και δράσεων ουσιαστικής εφαρμογής της αρχής της αλληλεγγύης, παρά τις επιπρόσθετες αντιξοότητες που εμφανίζονται λόγω της πανδημικής κρίσης, η οποία επιτείνει τα ζητήματα στις χώρες υποδοχής.

 

°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°

ΠΙτσου Αναστασία

Πολιτικές Επιστήμες

(ΠΜΣ Φιλοσοφία και ΠΜΣ Πολιτισμικές Σπουδές)

 

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε στα τέλη Σεπτεμβρίου 2019 το Νέο Σχέδιο Μετανάστευσης και Ασύλου, το οποίο ήταν αποτέλεσμα πολυετών διαβουλεύσεων και της συνολικής εμπειρίας που προήλθε από την απότομη αύξηση των μεταναστευτικών ροών το 2015 και μετά. Επιδιώκει τη συγκρότηση ενιαίας πολιτικής πρακτικής στο τομέα της μετανάστευση καθώς παρατηρήθηκε ότι τα αποσπασματικά μέτρα που έλαβαν χώρα υπήρξαν κατά κύριο λόγο ανεφάρμοστα και αναποτελεσματικά. Το νέο αυτό Σχέδιο λαμβάνει υπόψη του ανάμεσα σε άλλα τις χώρες υποδοχής αλλά και τις χώρες Βίσενγκραντ, Τσεχία, Σλοβακία, Πολωνία και Ουγγαρία, οι οποίες συναντήθηκαν εκ νέου το 1991 και ξεκίνησαν μια σειρά διαπραγματεύσεων επί θεμάτων συνεργασίας. Οι συγκεκριμένες χώρες κατά την αύξηση των ροών- ή για άλλους μελετητές- κατά το διάστημα της μεταναστατευτικής και προσφυγικής κρίσης (από το 2015 και μετά) άσκησαν αυστηρή κριτική στις χώρες υποδοχής, απαιτώντας αυστηροποίηση ελέγχου των συνόρων, καθώς και ασφαλειοποίηση στη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων. Συνεπώς, η διαχείριση παρέμενε στη χώρα υποδοχής και ταυτόχρονα κάποιες χώρες λάμβαναν μέτρα που σχετικοποιούσαν την θεμελιώδη αρχή της αλληλεγγύης, σύμφωνα με τη ΣΛΕΕ. Στο σημείο εδώ θα μπορούσαμε να αναφέρουμε και τη διμερής συμφωνία (διοικητικής διάρθρωσης) της Ελλάδας με τη Γερμανία το 2017, η οποία θα έχει ισχύ μέχρι την εφαρμογή του αναθεωρημένου σχεδίου και επιτρέπει πρακτικές που διακυβεύουν την αρχή της αλληλεγγύης.
Το νέο σχέδιο μετανάστευσης περιλαμβάνει τρεις άξονες, ο πρώτος αφορά τη σύναψη στενών συμφωνιών και δημιουργία συνεργατικών σχέσεων με χώρες προέλευσης και διέλευσης, ο δεύτερος τον ισχυρό έλεγχο των συνόρων και ο τρίτος την υποχρεωτική και ευέλικτη αλληλεγγύη. Αναλυτικότερα, ο πρώτος άξονας σχετίζεται με την διαδικασία των επιστροφών, καθώς παρατηρήθηκε ότι μόνο το 1/3 από όσους δεν είχαν δικαίωμα παραμονής, να επιστρέφουν, ενώ οι υπόλοιποι εκ των πραγμάτων ζούσαν σε επισφαλείς συνθήκες, υπό εκμετάλλευση. Σημαντικό ρόλο, πλέον αναλαμβάνει η Frontex η οποία θα λειτουργεί ως επιχειρησιακός βραχίονας για να μεταφέρει την εμπειρογνωσία της σε όλα τα στάδια της διαδικασίας. Η Frontex ενισχύει τη παρουσία της αφενός στο πεδίο διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών και αφετέρου στη συνολική διαχείριση των εξωτερικών συνόρων και της καταπολέμησης του οργανωμένου διασυνοριακού εγκλήματος. Η Frontex στο πλαίσιο μιας Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας λειτουργεί ως οιονεί ευρωπαϊκός στρατός. Η ισχυροποίηση της παρουσίας της συνδέεται και με την τουρκική διαχείριση των ροών, η οποία αλλάζει προσανατολισμό σε συνάρτηση με τις διεκδικήσεις της από την ΕΕ. Επομένως, οι δαπάνες προς αυτήν την κατεύθυνση δείχνει και τον προσανατολισμό των κρατών μελών σε επίπεδο συνεργασίας και ευθύνης. Ωστόσο, δεν αποτελεί επιμερισμό της ευθύνης, η οποία παραμένει στις χώρες υποδοχής.
Ο δεύτερος άξονας αφορά όπως αναφέρθηκε παραπάνω, στον ισχυρό έλεγχο των συνόρων με στόχο τη διευκόλυνση των επιστροφών, την επιτάχυνση της διαδικασίας εξέτασης των αιτήσεων ασύλου, αλλά και τη αποσυμφόρηση των κέντρων φιλοξενίας/ hotspots. Εισάγονται 2 στάδια, ο έλεγχος διαλογής στα σύνορα, όπου θα γίνεται η καταγραφή, ο υγειονομικός έλεγχος, έλεγχος ασφάλειας, διαπίστωση ευαλωτότητας, η καταχώρηση δαχτυλικών αποτυπωμάτων κτλ. (Eurodac). Μέσα σε 5 ημέρες (με παράταση επιπλέον 5 ημερών, όταν χρειάζεται) θα αποφασίζεται το ποσοστό που θα δικαιούται να υποβάλει αίτηση ασύλου. Αυτό σημαίνει ότι ίσως δημιουργηθούν κέντρα διοικητικής κράτησης στις χώρες υποδοχής, οι οποίες θα αναλάβουν το βάρος. Στο δεύτερο στάδιο, θα εξετάζονται οι αιτήσεις ασύλου, αλλά εισάγεται το κριτήριο της εθνικότητας. Δηλαδή, θεσμοθετείται μια διαδικασία fast track
που αφορά όσους το ποσοστό αναγνώρισης είναι μικρότερο το 20%, για τους οποίους μέσα σε 12 μήνες θα ολοκληρώνεται η επιστροφή τους. Για το υπόλοιπο ποσοστό που είναι και το μεγαλύτερο θα ισχύει η διαδικασία αναγνώρισης του καθεστώτος, ενεργοποιώντας το μηχανισμό που ίσχυε και στο Δουβλίνο ΙΙΙ. Ουσιαστικά τα ιεραρχικά κριτήρια που έθετε ο Κανονισμός του Δουβλίνου ΙΙΙ περι προσδιορισμού υπεύθυνου κράτους έχουν ενσωματωθεί και στο νέο σχέδιο. Είναι σημαντικό να επισημανθεί το πρώτο κριτήριο, η αρχή της ενότητας της οικογένειας, και ιδίως η προσέγγιση της οικογένειας με την διευρυμένη έννοια, καθώς δεν αφορά μόνο το/τη σύζυγο, γονείς και παιδιά, αλλά θείους/ες, παππούδες/ γιαγιάδες, αδέλφια. Επίσης, δίνεται έμφαση στο πλαίσιο του αναθεωρημένου σχεδίου στα παιδιά, αναγνωρίζοντας δικαιώματα που έχουν καταχωρηθεί στην Διεθνή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Παιδιού. Παρόλα αυτά θα μπορούσε να παρατηρήσει κανείς ότι πάλι το μεγαλύτερο βάρος της διαχείρισης παραμένει στις χώρες υποδοχής.
Ο τρίτο άξονας εισάγει τον όρο υποχρεωτική ευέλικτη αλληλεγγύη, αποτυπώνοντας τη συσχέτιση δυνάμεων μεταξύ των κρατών μελών (χώρες πρώτης υποδοχής, ανατολικής Ευρώπης, χώρες Βίσενγκταντ), τις διαβουλεύσεις και τη πολυετή συνδιαμόρφωση στο τομέα της μετανάστευσης και ασύλου. Η αλληλεγγύη πλέον πρέπει να τηρείται, αλλά να είναι ευέλικτη ως προς τα μέσα που μπορεί να προσφέρει κάθε κράτος μέλος, αλλά και όταν το απαιτούν οι συνθήκες να μετατρέπεται αυτόματα σε υποχρεωτική. Δηλαδή σε καθεστώς κρίσης ή έκτακτης ανάγκης ο προσανατολισμός να παραμένει μόνο η μετεγκατάσταση και όχι η μετεγκατάσταση και η χορηγία επιστροφής.
Θα μπορούσε να συμπεράνει κανείς ότι στο νέο σχέδιο Μετανάστευσης και Ασύλου, το οποίο ενσωματώνει τμήμα του Κανονισμού του Δουβλίνου ΙΙΙ (604/2013) αντιμετωπίζει διφορούμενα την έννοια της αρχής της αλληλεγγύης. Δηλαδή μνημονεύεται και κατοχυρώνεται ως βασικός άξονας στη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων, αλλά εμφανίζεται με τρόπο συντηρητικό. Ουσιαστικά, οι αντιφάσεις που εκδηλώνονται είναι απόρροια του σκεπτικισμού πάνω στο ερώτημα τι Ευρώπη θέλουμε. Αν υπάρχει δυνατότητα και προοπτική εμβάθυνσης, τότε θα ενεργοποιηθούν εκείνοι οι μηχανισμοί εξευρωπαϊσμού, που θα οδηγήσουν όχι εύκολα αλλά αποτελεσματικά στην καλύτερη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων. Λόγω γεωγραφικών ορίων ή συνόρων με την ευρύτερη έννοια, οι πρώτες χώρες υποδοχής θα επωμίζονται την ευθύνη της άμεσης αντίδρασης και διαχείρισης. Ωστόσο, η αρχή της αλληλεγγύης αναδεικνύεται σημαντικά, φωτίζοντας το νέο δρόμο συνεργασίας των κρατών μελών.

Αφήστε μια απάντηση

Η ηλ. διεύθυνση σας δεν δημοσιεύεται. Τα υποχρεωτικά πεδία σημειώνονται με *